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2.对设立双轨惩戒制度理由的追问 监察机关和公职人员任免机关、单位就管理权限可能存在争议，恰恰是因为《政务处分法》设立了双轨惩戒制度。

以上述区分为指引，可以合理划分处分决定机关的管理权限。监察机关依法不能代替机关、单位直接作出狭义处分。

与此相对，规定公职人员守法义务和违法责任的另一组条款，并不以提高效率为其价值目标。由此，似乎第二句也可解释为以国家机关和各类组织为主语。[49]而前一种处分相对于后一种处分，都是程度较轻的责任。参见谭家超：《监察法》实施过程中监察建议的制度建构，《法学》2019年第7期，第127页。[5]对于监察建议的法律性质，我国学界尚存不同意见。

[7]如上所述，2018年底修订的《公务员法》区分了狭义处分和政务处分。秦前红、石泽华：基于监察机关法定职权的监察建议：功能、定位及其法治化，《行政法学研究》2019年第2期，第39页。第十三条规定，进入西藏的人民解放军遵守上列各项政策，同时买卖公平，不妄取人民一针一线。

西藏地方政府和谈代表由西藏地方政府噶伦阿沛·阿旺晋美、藏军司令凯墨·索郎旺堆、仲译（噶厦秘书长）土丹旦达、堪穷（四品僧官）土登列门、藏军代本（四品俗官）桑颇·登增顿珠组成，其中阿沛·阿旺晋美为首席代表。从十七条协议中的驱逐帝国主义影响出西藏、强调民族团结，到通过民主改革保障西藏各族人民人权与福祉、彻底实现反帝反封建任务，再到改革开放以来西藏的反分裂、维护国家安全的斗争，我们必须清楚，西藏工作的着力点只能是维护祖国统一、加强民族团结，这是促进西藏社会发展和改善西藏民生福祉的基本前提。[21] 参见宋亚光：《中印边界、西藏问题与印度对中国外交》，《中国边疆史地研究》2019年第2期。国民党反动政府对于西藏民族，则和以前的反动政府一样，继续行使其民族压迫和民族离间的政策，致使西藏民族内部发生了分裂和不团结。

[23] 参见程早霞：《十七条协议签订前后美国1策动达赖出逃历史探析》，《中共党史研究》2007年第2期中的史实梳理。第十六条规定，军政委员会、军区司令部及入藏人民解放军所需经费，由中央人民政府供给。

[22]在十七条协议签订前夕，美国中情局还试图策动一系列行动计划，促使十四世达赖外逃。需要把十七条协议、民主改革与改革开放以来西藏社会的发展放在一起理解、把握。十七条协议中规定的西藏人民的宗教信仰自由，也得到严格保护，活佛转世制度按照历史定制照常进行。[8] 降边嘉措：《第二次长征：进军西藏、解放西藏纪实》，作家出版社2016年版，第31页。

[24] 参见《中国藏学》编辑部：《社会主义民主政治在西藏的建立与发展——纪念西藏和平解放60周年》，《中国藏学》2011年第2期。在战役进行过程中，人民解放军严格执行民族团结政策，也获得了广大藏族同胞的大力支援与拥护，实现了通过一场战役促使西藏地方当局接受和平解放的目的。首先，不能片面强调十七条协议和平解决西藏问题的和平属性，而忽视了更重要的意义则在于解放，在于西藏人民的翻身解放、西藏社会的发展进步，在于农奴制、神权统治下的旧西藏向社会主义的新西藏转变的开启，在于社会主义民族区域自治制度之确立。一、和平解放：和平与解放的辩证法 （一）解放西藏：事关整个中国人民解放事业和祖国统一事业的全局 1949年中华人民共和国的成立，开辟了中华民族历史上的新纪元，中国人民由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人。

长期处于僧侣贵族专制、农奴制压迫下的西藏人民，在帝国主义者、僧侣贵族阶层的双重压迫下，生活更加困窘，陷入奴役和痛苦的深渊。[16] 参见周爱民、袁莎：《金钥匙：十七条协议》，鹭江出版社2004年版，第444-447页。

藏医是中国传统医学的重要组成部分，格萨尔王是中国传统史诗的重要代表。[32] 参见《国务院关于解散西藏地方政府由西藏自治区筹备委员会行使西藏地方政府职权的命令》，载《国务院公报》1959年第6号。

[33] 决议称：由于反对改革的原西藏地方政府反动分子的叛乱已经平定，西藏广大人民的改革要求，已经得到顺利实现的条件。中国驻印使馆人员也在1950年下半年同西藏地方政府的官员进行接触，阐明中央关于西藏的原则和政策。[29] 1951-1954年十年前，大贵族噶伦拉鲁·次旺多吉家一连三子被认定为活佛转世，完全是由活佛所在寺院主持，由达赖喇嘛批准后认定。同时，十七条协议还就藏军逐步改编为中国人民解放军并成为中华人民共和国国防武装的一部分（第八条）、中央人民政府在西藏设立的军区司令部吸收西藏地方人员参加工作等（第十五条）做了规定。[5] 如何解决西藏问题，1949年2月4日毛泽东会见来访的苏联中央政治局委员米高扬时，就提到西藏问题不难解决，但不能太快，也不能过于鲁莽。[25] 参见廖祖桂：《西藏的和平解放》，第67页。

但在近百余年来，帝国主义势力侵入了中国，因此也就侵入了西藏地区，并进行了各种的欺骗和挑拨。[19] 文章关于十七条协议相关文本的引用，均来自中共中央文献研究室、中共西藏自治区委员会编：《西藏工作文献选编（1949—2005年）》，第42-46页。

[31] 参见《解放西藏史》编委会：《解放西藏史》，第344-348、354-577页。[22] 参见张皓：《汤姆斯父子入藏：美国插手中国西藏问题的开始》，《中国边疆史地研究》2018年第4期。

在毛泽东主席同达赖、班禅的谈话中，也以佛教创始人释迦摩尼的经历为例，希望西藏僧俗上层能够真正发扬佛教慈悲为怀的精神，改革农奴制，解除西藏人民受压迫的痛苦。注释: [1] 《中国人民政治协商会议共同纲领》序言，参见中共中央文献研究室编：《中华人民共和国开国文选》，中央文献出版社1999年版，第275页。

这些情况使西藏民族和西藏人民陷于奴役和痛苦的深渊。同时，也正因为当时西藏地方的特殊政治现实，才规定人民提出改革要求时，得采取与西藏领导人员协商的方法解决之，这是对掌握当时噶厦政权的西藏僧俗上层的极大耐心和期待。（一）序言 十七条协议有一个长达879字的序言，详细介绍了西藏在我们伟大祖国创造和发展中的历史、近代以来所谓西藏问题的历史根源、中华人民共和国成立后的民族政策、签订和平协议的目的等。十七条协议在第九条规定：依据西藏的实际情况，逐步发展西藏民族的语言、文字和学校教育。

三、在政策脉络的连续性中认识十七条协议 在西藏和平解放70周年之际，思考、认识十七条协议的历史意义，必须将其放在中国共产党治理西藏的历史连续性中进行理解。（三）团结条款 达赖与班禅是藏传佛教格鲁派的两大活佛转世系统，历世达赖、班禅互为师徒，关系融洽，但由于英帝国主义者的挑唆，十三世达赖与九世班禅失和，九世班禅辗转其他各省14年。

李维汉称，毛主席还给我们讲，你们研究一下，搞一个等量办法，他们在老百姓手中拿多少钱，我们就给多少钱，叫他们不要再剥削老百姓，把土地给老百姓[28]，希望西藏僧俗上层能够顺应历史潮流，从西藏人民的权利保障和西藏社会的长远发展出发，主动进行改革。另外，也不宜将十七条协议之后到1959年之间的西藏暂时维持现状与解决香港问题的一国两制做不适当的联系，二者本质不同。

中央人民政府依据中国人民政治协商会议通过的共同纲领，宣布中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。十七条协议是西藏社会发展的重要转折点，民主改革则真正实现了西藏人民当家作主，前两者都为改革开放以来西藏各项事业的发展奠定了基础。

[7] 参见中共中央文献研究室、中共西藏自治区委员会、中国藏学研究中心编：《毛泽东西藏工作文选》，中央文献出版社、中国藏学出版社2008年版，第9-10页。期间南京国民政府曾试图护送九世班禅回藏，但遭到噶厦坚决反对，九世班禅最后在青海玉树遗恨圆寂。针对西藏和谈代表的疑虑，李维汉还指出，人民解放军进入西藏，不会增加西藏人民的负担，给养由中央人民政府承担。在不同阶段，中国共产党治理西藏的具体任务、工作侧重点和方式有所不同，但也有一直贯穿的主线和连续性。

十七条协议的序言对于我们理解十七条协议，不可或缺。依据共同纲领中关于宗教信仰自由的规定，针对西藏地区宗教信仰的现实，十七条协议中还对尊重西藏人民的宗教信仰和风俗习惯，保护喇嘛寺庙做了专门规定。

签字完毕后，李维汉首席代表与阿沛·阿旺晋美首席代表致辞，朱德副主席讲话，签字仪式圆满结束。我们热烈拥护中央人民政府实行民族区域自治……西藏人民誓以实际行动，协助我人民解放军将帝国主义势力永远赶出去。

参见中共中央文献研究室、中共西藏自治区委员会、中国藏学研究中心编：《毛泽东西藏工作文选》，第127-133页。2月中旬，达赖喇嘛派出了以阿沛·阿旺晋美为首席代表的代表团赴京和谈。